自動監測數據作為行政處罰依據有明確規定

 

2010年《環境行政處罰辦法》第三十六條規定，環境保護主管部門可以利用在線監控或者其他技術監控手段收集違法行為證據。經環境保護主管部門認定的有效性數據，可以作為認定違法事實的證據。

 

該辦法將“經環境保護主管部門認定有效”作為前提條件，是基于當時在線監測設備技術性能等歷史條件作出的謹慎規定。但對環境保護主管部門如何“認定”，如哪一級環保部門認定、按什么樣的程序認定，卻沒有作出規定。這大約就是執法人員糾結的源頭。

 

此外，針對執法實踐中遇到的問題，原環境保護部還有兩個相關復函，一個是2016年5月13日致函天津市環保局《關于污染源在線監測數據與現場監測數據不一致時證據適用問題的復函》：“現場監測可視為對企業在線監測設備進行的比對監測。若同一時段的現場監測數據與經過有效性審核的在線監測數據不一致，現場監測數據符合法定的監測標準和監測方法的，以該現場監測數據作為優先證據使用。”

 

另一個是2016年8月16日致河南省環保廳《關于自動在線監控數據應用于環境行政執法有關問題的復函》：“根據《環境行政處罰辦法》第三十六條和第三十二條的規定，污染源自動在線監控數據與其他有關證據共同構成證據鏈，可以應用于環境行政執法。”

 

不過，與前一個復函肯定、明確，操作性很強不同，后一個復函，現實中對共同構成證據鏈的問題，認識不同。這大約也是執法人員對自動監測數據作為執法證據心中沒底的另一個糾結。

 

2016年11月，國務院辦公廳發布的《控制污染物排放許可制實施方案》中也明確規定“企事業單位在線監測數據可以作為環境保護部門監管執法的依據。”

 

2017年9月21日，中辦、國辦印發的《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》規定，重點排污單位“自動監測數據可作為環境行政處罰等監管執法的依據。”

 

此外，《中華人民共和國環境保護稅法》第十條在明確應稅污染物計算辦法時，將“納稅人安裝使用符合國家規定和監測規范的污染物自動監測設備的，按照污染物自動監測數據計算”，排在四種計算辦法的第一位。

 

綜上可見，自2010年以來，無論是原環境保護部的部門規章或對地方的復函，還是中辦、國辦文件，抑或國家法律，雖然對自動監測數據作為行政執法依據規定的表述有一個發展演變的過程，但總體是前后一貫的，即：自動監測數據可作為環境行政處罰等監管執法的依據。

 

對策：只有嚴厲打擊數據造假才能讓執法者放心

 

既然有依據，為什么還會糾結“是否可以”呢？筆者認為原因在于執法人員在實踐中感到一些企業自動監測數據不靠譜、不可信，從而不敢用。這一是感到監測設備本身不可靠，再有與監測設備朝夕相處的人不可靠。

 

按照國家有關規定和監測規范安裝使用監測設備，是法律和國家政策對重點排污單位要求的規定動作。安裝自動監測設備的全部意義，在于使用其數據。

 

如果說前些年自動監測設備的技術性能不成熟、不穩定，數據還不能放心使用。那么，通過近些年的改進，自動監測設備的技術性能已經成熟、穩定，只要沒有人為蓄意干預，監測數據是可靠的，完全可以放心作為執法依據。

 

在技術上不存在問題之后，對人為蓄意干預自動監測數據的不法行為必須嚴加防范和懲處，以保障自動監測數據真實可靠。

 

當前，國家嚴厲打擊監測數據造假行為具有充分的法律政策依據。環境保護法第四十二條、第六十三條、第六十五條、新“兩高”環境司法解釋第十條等，都對打擊監測數據造假行為作了明確規定。

 

此外，中辦、國辦《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》也要求嚴厲懲處環境監測數據弄虛作假行為。

 

江蘇高院在2018年7月出臺的生態環境損害賠償訴訟案件的審理指南也明確規定，從事環境監測設備維護、運營的機構存在此種情形的，必須承擔生態環境損害賠償連帶責任。從目前各地的辦案實踐看，這個賠償數額往往是較大的。

 

近年來，相關部門正在逐步加大對企業自動監測的管理和對造假行為的打擊力度。今年以來，生態環境部和國家市場監管總局印發了《關于加強生態環境監測機構監督管理工作的通知》，生態環境部還制定了《生態環境監測質量監督檢查三年行動計劃（2018-2020 年）》，將環境監測數據弄虛作假行為的監督舉報納入12369環境保護舉報和12365質量技術監督舉報受理范圍。并與公安、檢察機關建立移送適用行政拘留環境違法案件的機制，對查實的篡改偽造環境監測數據案件，涉嫌犯罪的，依法將證據材料移送公共機關處理。

 

這些都充分表明國家嚴肅查處監測數據弄虛作假行為的堅決態度。在執法中，應加強對排污單位和環境自動監測運維機構開展數據質量檢查，對環境監測數據弄虛作假行為零容忍，引導和倒逼企業和第三方運維公司堅守職業底線，保障自動監測數據真實可靠，從而放心地作為執法監管和決策的依據。

 

來信：

 

近期，中辦國辦印發《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》，意見明確“取消環境保護部門負責的有效性審核。重點排污單位自行開展污染源自動監測的手工比對，及時處理異常情況，確保監測數據完整有效。自動監測數據可作為環境行政處罰等監管執法的依據”。此舉是否意味著排污單位應加強數據審核工作，自行開展或委托開展手工比對，對異常數據應按規定時間提交舉證材料并報備和修復設備（根據環保部令第十九號的有關規定執行），確保監測數據完整有效？對環保部門而言，經監控設備主要出資方驗收并投入使用的監控設備，產生的超標數據如未在規定時間內報備剔除，造成統計時段內超標，是否可將其統計數據作為環境行政處罰的依據？另外，目前仍有部分設備未出臺驗收規范，如廢水總氮、廢氣氯化氫、一氧化碳等，是否未經驗收就無法作為處罰依據？

 

 

回復：

一、重點排污單位應保證監測數據真實性、準確性

 

《環境保護法》中規定：“重點排污單位應當按照國家有關規定和監測規范安裝使用監測設備，保證監測設備正常運行，保存原始監測記錄”。《大氣污染防治法》、《水污染防治法》中進一步明確，排污單位應當對監測數據的真實性和準確性負責。因此取消環保部門的數據有效性審核后，應依法落實企業主體責任。由重點排污單位按照標準、規范要求，自行或委托第三方通過開展比對監測、定期檢定和校準校驗等方式，保證自動監測設備正常運行，監測數據真實準確。

 

二、自動監測數據須與其他有關證據構成證據鏈

 

環境保護部辦公廳《關于自動在線監控數據應用于環境行政執法有關問題的復函》（環辦環監函〔2016〕1506號）中明確：“污染源自動在線監控數據與其他有關證據共同構成證據鏈，可以應用于環境行政執法”。因此超標數據與現場檢查獲取的證據形成證據鏈，證明排污單位確實存在污染物排放超標違法行為時，監測數據可作為環境行政處罰的依據。